Le système électoral belge : attribution des sièges et désignation des élus

Par Jonathan Piron - décembre 2006

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1) Introduction.

Fondement de la démocratie, le suffrage universel consiste en la reconnaissance du droit de vote à l’ensemble des citoyens d’une nation, sans aucune discrimination à leur égard. Par son expression, durant ces périodes que l’on appelle les « élections », le peuple réputé « souverain » exprime ses opinions en désignant ceux qui, pour un mandat déterminé, seront chargés de le représenter. Pour prendre pleinement son sens, ce système ne peut véritablement marcher que là où existe une vraie concurrence électorale, se matérialisant par plusieurs candidats, plusieurs partis, plusieurs idées. Or, essence même de la démocratie, le système électoral n’est pas unique. En effet, plusieurs systèmes, parfois assez différents, existent. Certains pays choisissent de donner l’avantage à un parti en particulier, laissant son adversaire dans ce qui est appelé « l’opposition ». Ce système est le système majoritaire. D’autres favorisent plutôt le foisonnement des partis, schéma qui représente mieux l’expression manifestée par la population au moment du vote. C’est le système proportionnel. Un système n’est donc pas l’autre. Et les différences ne s’arrêtent pas là. La répartition des voix en fonction des sièges à pourvoir peut faire l’objet d’applications différentes. Bref, pour garantir le bon respect des suffrages exprimés, de nombreuses règles entrent en jeu, oeuvrant à la bonne marche de la démocratie. Ce sont ces différentes règles qui seront envisagées dans cet article. Celui-ci se penchera dans un premier temps sur une explication des principaux termes propres au système électoral et à son fonctionnement ainsi qu’une analyse des différents modes de scrutins, selon leurs avantages et leurs inconvénients. Dans un second temps, ce sont des conceptions plus techniques qui seront passées en revue, des différents modes d’attribution des sièges au mode de désignation des élus en passant par des règles particulières comme celle de l’apparentement.

 

 

 

 

2) Le système électoral : son importance dans le jeu démocratique

Cette première partie se penche sur l’explication du système électoral, à travers son importance et ses différentes composantes.

Comme son nom l’indique, le système électoral est le principe qui régit les différentes modalités servant à l’élection des représentants du pays. Il regroupe plusieurs termes importants :

Le collège électoral rassemble les électeurs qui seront amenés à se prononcer lors d’un vote. Ce vote se fera sur base d’une liste de candidats, en fonction d’une circonscription, regroupant un certain nombre de sièges à pourvoir. Rassemblés, les élus à ces sièges formeront l’assemblée pour laquelle ils ont été élus. Pour être candidats, il est nécessaire de satisfaire à plusieurs règles, qui sont appelées les conditions d’éligibilité. Parmi celles-ci figurent, entre autres, une limite d’âge ou le fait de jouir de ses droits civils et politiques. Il existe également toute une série de règles qui organisent la campagne électorale, le financement des partis ainsi que le contrôle des dépenses électorales. Tous ces principes ont un sens. Ils permettent une égalité et un accès de tous à l’élection. Un code électoral reprend d’ailleurs les dispositions les plus importantes, qui se voient par conséquent protégées par la loi.

Ces principes sont importants au point de vue du respect de la démocratie et des suffrages des citoyens. Mais la manière dont les suffrages seront matérialisés en nombre de sièges diffère selon les pays. La Belgique a choisi un système électoral basé sur la représentation proportionnelle. Dans notre pays, ce n’est pas le parti qui a le plus de voix qui emporte tous les sièges. Prenons un exemple où deux partis s’affrontent. Dans une circonscription déterminée, le parti A est le parti avec le plus de voix. Dans le système appelé scrutin majoritaire l’ensemble des dix sièges de la circonscription lui reviendrait alors. Employé aux États-Unis et au Royaume-Uni, ce système n’existe pas chez nous. Au contraire, le système proportionnel souhaite laisser aux petits partis une chance d’être représenté. Ainsi, ce type de scrutin permettra de mieux se rendre compte des véritables sentiments politiques des citoyens. Il donne aussi aux minorités la possibilité de faire entendre leurs voix. Enfin, il favorise le débat politique, en axant les campagnes électorales sur les idées défendues par chacun. Mais le système comporte aussi des inconvénients. Comme les petits partis peuvent se faire représenter, ce système permet donc aux mouvements extrémistes de se faire une place. De plus, à la différence du scrutin majoritaire, l’issue des élections amène parfois une instabilité politique. En effet, pour avoir la majorité des élus au parlement, des partis parfois opposés idéologiquement sont obligés de s’entendre pour pouvoir gouverner. Des crises politiques peuvent donc survenir beaucoup plus facilement dans un système proportionnel que dans un système majoritaire. Chaque mode de scrutin comprend aussi bien des avantages que des inconvénients.

Mais plus concrètement, comment s’organise la répartition des voix ? Nous allons nous pencher sur cette question, au travers de notre système électoral basé sur la représentation proportionnelle.

3) Le système électoral belge : modalités et aspects techniques

Après avoir étudié le système électoral et son importance, il est temps à présent d’envisager les différentes caractéristiques propres à sa bonne application. Comme il a été dit plus haut, les différentes personnes élues, c’est-à-dire rassemblant le nombre nécessaire de voix, seront amenées à siéger dans leur assemblée parlementaire. Pour garantir la bonne représentativité de ces personnes, de nombreux principes existent. Prenons un exemple :

Le pays Z, démocratie parlementaire, organise une élection pour son assemblée. 4 sièges composent cette assemblée. Il faut donc élire 4 personnes. La population en âge d’être électeur s’élève à 104 000 personnes. Plusieurs listes se présentent, avec chacune leurs candidats respectifs. Pour obtenir un siège, si on suit le raisonnement logique, il faut donc atteindre au moins vingt-six mille voix, si on divise le nombre d’électeurs par le nombre de sièges. C’est ce qu’on appelle le quotient électoral. La liste qui obtiendrait 52 000 voix aurait donc 2 sièges. Le principe est simple.

Dans les faits, la situation est pourtant un peu plus compliquée. En effet, il n’arrive rarement, sinon jamais, qu’une liste obtienne un chiffre rond correspondant exactement à un multiple du quotient électoral. On trouvera plutôt des résultats proche de ceux-ci :

 

Parti A : 35 000
Parti B : 15 000
Parti C : 54 000

En répartissant les sièges, les résultats seront les suivants :

Parti A : 35 000 = 1 siège (car 1 siège pour 26 000 voix)
Parti B : 15 000 = 0 siège
Parti C : 54 000 = 2 sièges

Or, en comptabilisant tous les sièges octroyés, le total obtenu s’élève à 3. Pourtant, l’assemblée dont on élit les représentants compte 4 membres. Un siège n’est donc pas attribué. Le problème suivant se pose donc : comment et à qui attribuer ce siège restant ? Plusieurs systèmes ont alors été développés, réglant le mode de distribution des sièges. On distingue la règle de l’attribution aux plus forts restes, la règle de l’attribution aux plus forts quotients, le système d’Hondt et le système Imperiali.

 

Ce principe est le plus simple et le plus facile. Il s’agit de donner le siège restant à la liste qui a le plus de voix en « stock ». Reprenons notre exemple.

Parti A : 35 000 (il reste donc 9 000 voix non utilisées)
Parti B : 15 000 (il reste ici 15 000 voix non utilisées)
Parti C : 54 000 (ici, il reste 2 000 voix)

En choisissant de donner le siège restant au plus grand reste, c’est donc le parti B qui obtiendrait la place.

 

 

 

Autre système : l’attribution aux plus forts quotients.

 

Ce deuxième mode d’attribution est déjà plus compliqué. Il faut en fait calculer la moyenne des partis, en divisant le nombre de suffrages par leur nombre de sièges gagnés plus celui qui leur serait attribué. Pour mieux comprendre le système, revenons à nouveau à notre exemple.

Parti A : 35 000 = 1 siège + le siège bonus restant = 2
Parti B : 15 000 = 0siège + le siège bonus restant = 1
Parti C : 54 000 = 2 sièges + le siège bonus restant = 3

On divise alors le nombre de voix de chaque liste par ce nouveau chiffre de sièges.

Parti A : 35 000 divisé par 2 = 17 500
Parti B : 15 000 divisé par 1 = 15 000
Parti C : 54 000 divisé par 3 = 18 000

Selon le principe du plus fort quotient, ou plus grosse moyenne, ce serait, ici, la liste C qui aurait le siège restant à pourvoir. Il y a donc une différence par rapport au mode d’attribution précédent.

Autre mode d’attribution des sièges : le système d’Hondt.

 

C’est le système le plus couramment employé en Belgique. Du nom du professeur de Droit à l'Université de Gand, Victor d’Hondt (1841-1901), il s’établit également sur un calcul de moyenne, mais selon un calcul différent, qui pourrait apparaître plus compliqué. Le principe est pourtant assez simple. Chaque liste verra son nombre d’électeur divisé par 2, puis 3, puis 4, puis 5, etc. jusqu’à atteindre un nombre de résultats légèrement supérieurs au nombre total de sièges à pourvoir. Un tableau nous aidera mieux à comprendre.

Que faut-il alors faire maintenant ? Simplement répartir les sièges au fur et à mesure des résultats les plus élevés, du plus grand au plus petit, jusqu’à obtenir le nombre total de sièges à pourvoir. Dans le tableau suivant, ceux-ci seront repris en gras.

Le parti C obtient ainsi le siège restant.

 

Le système Imperiali est encore un autre mode d’attribution des sièges. Calqué sur le système d’Hondt, il en présente pourtant une variante. Le chiffre électoral de chaque liste est divisé successivement par 1, 1 ½, 2, 2 ½, 3, 3 ½, 4, 4 ½, … Les quotients seront ensuite rangés dans leur ordre d’importance jusqu’à ce que l’ensemble des sièges à pourvoir soit attribué. Ce système est celui employé pour les élections communales dans notre pays.

 

Mais, question importante, qui est élu ? Une liste électorale comprend,  en effet, autant de candidats qu’il existe de place à pourvoir à l’assemblée. Or, rarement une liste obtient l’ensemble des sièges. Il y a donc des gagnants, et des perdants. Mais figurer en bout de liste rend-il une élection impossible ? Cette question mérite d’être envisagée plus en avant.

 

Pour bien visualiser cette question, voici la reproduction d’un bulletin de vote :

Ce bulletin rassemble donc, pour une circonscription donnée, l’ensemble des partis comprenant leurs différents candidats. Au parti candidat correspond un numéro de liste électorale, attribuée par tirage au sort avant le début de la campagne électorale. Suit ensuite les candidats proprement dits, qui se répartissent en 2 catégories : les premiers sont dits effectifs et les seconds, suppléants . Il y a autant d’effectifs que de suppléants et leur nombre, en général, correspond au nombre de sièges à pourvoir à l’assemblée pour laquelle ils se présentent. A nouveau, pour faciliter la compréhension du système, prenons un exemple pratique :

Différents principes contribuent à la désignation des élus d’une liste : la dévolution à l’intérieur de la liste et l’effet dévolutif de la case de tête.

 

Lorsque l’électeur se trouve dans son isoloir, face à son bulletin de vote, et souhaite voter pour un parti, deux choix se présentent à lui. Soit il décide de voter pour des candidats, et marque alors de son choix les cases se rapportant aux personnes qu’il souhaite soutenir. Soit alors il décide de voter pour un parti et laisse alors sa croix dans la case de tête, en haut de la liste. Ce principe est simple mais a des conséquences importantes.

Dans le premier cas, l’électeur introduit une dévolution à l’intérieur de la liste, c’est-à-dire qu’il refait lui-même une liste de candidats. Reprenons notre exemple. Ici, nous allons nous arrêter sur les résultats du Parti C. Souvenons-nous, le total des votes exprimés en sa faveur étaient de 54 000 :

En cochant les cases de Louis et Catherine, l’électeur leur apporte sa voix. Il ne vote donc pas pour Marie et Pierre. Comptabilisons alors l’ensemble des votes exprimés par les électeurs, en ne tenant compte que des votes adressés à des cases de liste :

L’ordre des voix donne ainsi préférence à Louis, suivi de Pierre, de Catherine et enfin de Marie. C’est un ordre différent de l’ordre dressé par la liste. Si on ne suivait que ce principe, sur les trois sièges dévolus au parti C, les élus seront dès lors Louis, Pierre et Catherine.

Mais dans notre exemple, le total des voix est de 49 000. Or, nous en avons recensé 54 000 plus haut. Où sont les 5 000 restants ? Ils constituent en fait les suffrages exprimés dans la case de tête de la liste.  

 

Les votes de case de tête constituent un réservoir ou un pot commun qui va permettre aux différents candidats d’atteindre ce qui est appelé le chiffre d’éligibilité. Ce chiffre, qui est le chiffre à atteindre pour être élu, se calcule différemment selon le scrutin. Dans notre exemple, il se calculera de cette manière :

Le nombre de voix du parti divisé par le nombre de sièges dévolus plus un

54 000 /(3+1)

Ce qui donne un résultat équivalent à 13 500. Pour être automatiquement élu, le candidat doit obtenir ce résultat.

Avec la possibilité de vote par case de tête, l’électeur marque son soutien à l’ordre des candidats tels qu’il est exprimé par la liste se trouvant sous ses yeux. Tous ces votes exprimés dans la case de tête sont donc mis de côté, en attendant de servir au moment du calcul des résultats. Ils vont alors servir à alimenter, dans l’ordre de la liste, les différents scores personnels des candidats, pour leur permettre d’atteindre le nombre de voix nécessaire pour être élu. Le terme de « pot commun » est donc bien le terme adéquat. Reprenons notre exemple :

Dans notre cas, le chiffre d’éligibilité est de 13 500 voix. Seul Louis atteint ce chiffre, amenant son élection automatique. Les votes de case de tête vont alors être utilisés pour combler la différence des autres candidats, dans l’ordre de la liste, ce pot commun étant de 5000 voix.

Le résultat entraîne alors une différence par rapport au calcul que nous avions fait plus haut avec les seuls votes de préférence. En effet, l’effet dévolutif de la case de tête a sauvé Marie. Ayant pu profiter du pot commun, celle-ci a rattrapé son retard et pu atteindre le chiffre d’éligibilité. Pierre a pu également en profiter, atteignant également le chiffre requis. Les trois sièges dévolus au Parti C ayant ainsi été attribués, Catherine, qui pourtant avait fait un beau score quant à ses voix de préférence, se retrouve exclue.

Cette importance de la case de tête, qui peut ainsi faire basculer des résultats, a créé de nombreux débats au sein de monde politique belge. Pour les tenants du système, l’effet dévolutif de la case de tête permet à des candidats peu médiatisés mais très compétents d’avoir une chance d’être élus. Pour les partisans de l’abandon du système, la case de tête est considérée comme un instrument empêchant l’électeur de donner son ordre préférentiel des candidats. Un compromis a finalement été trouvé. Depuis 2002, le pot commun reprenant les voix pouvant être utilisées dans la désignation des élus, représente l’ensemble des votes de case de tête divisé par deux. Ainsi, dans notre exemple, sur le 5 000 cases de tête cochées, seules 2 500 pourront être dès lors redistribuées.  Ce changement a des effets importants. Marie ne réunirait plus que 11 500 voix, ayant épuisé le pot commun. Et comme, dans ce cas de figure, la répartition des sièges se fait d'abord selon le candidat qui a obtenu le plus grand nombre de voix de préférence, ce seraient Pierre puis Catherine qui se verraient élu. La situation est renversée.

A ces différents modes s’ajoute, en Belgique, une règle particulière qui s’explique par le découpage électoral de notre pays : l’apparentement.

 

L’apparentement s’explique par l’existence de plusieurs circonscriptions se réunissant ensemble pour permettre l’octroi d’un éventuel siège supplémentaire à un parti. Il est rendu possible par l’existence des provinces, qui regroupent en elles ces différentes circonscriptions. Le principe est de respecter le plus fidèlement possible la représentation proportionnelle. Il est appliqué en Belgique pour l'élection du Parlement wallon et les circonscriptions de Nivelles, Louvain et Bruxelles-Hal-Vilvorde pour l'élection de la Chambre des représentants. Pour mieux comprendre, prenons encore un cas pratique.   

Imaginons une province X divisée en 2 circonscriptions électorales : la circonscription Y et la circonscription Z. Des élections ont lieu. Le Parti A obtient 56 000 voix dans la circonscription Y et 44 000 dans la circonscription Z. Le chiffre électoral à atteindre pour obtenir un siège est de 10 000 voix. Faisons alors le compte :

Le parti A obtiendra 5 sièges dans la circonscription Y et 4 sièges dans la circonscription Z. Or, si nous décomptons, 6 000 voix restent inutilisées dans la circonscription Y et 4 000 voix dans la circonscription Z. C’est ici que l’apparentement provincial entre en jeu. Grâce à un accord officiel passé avant les élections, ces listes du même parti vont pouvoir mettre en commun leurs voix non utilisées. Et ici, le calcul de ces restes donne un résultat de 10 000 voix, c’est-à-dire le montant nécessaire à l’octroi d’un siège supplémentaire.

Il faut toutefois noter que ce système n’est possible qu’à certaines conditions. Les listes doivent obtenir un certain quorum dans leur circonscription pour pouvoir donner leur voix restantes, de même qu’au niveau de la province les listes réunies doivent franchir la barre des 5% des suffrages .

Pourquoi tous ces calculs, toutes ces attributions et toute cette procédure qui pourrait sembler lourde à première vue ?
 
La Belgique vit dans un système basé sur la représentation proportionnelle de ses suffrages. Notre pays laisse donc la possibilité aux petits partis de pouvoir s’exprimer sur la place publique et d’avoir une certaine représentativité politique. Toutes ces règles, qui sont parfois compliquées, contribuent à protéger ce droit de représentation. C’est cette garantie de démocratie qui donne à tous les citoyens la possibilité d’être élu.

Toutefois, il est vrai que des lacunes ou des imperfections apparaissent de temps en temps. Chaque système électoral comporte aussi bien des avantages que des inconvénients. Mais l’essentiel est, certainement, que chaque scrutin respecte les voix exprimées, permettant à la démocratie de pouvoir pleinement s’exprimer. L’élection de ses représentants en est d’ailleurs l’un des premiers fondements. Il convient donc d’utiliser, dans chaque pays, le système qui correspond le mieux à la culture politique locale, ainsi qu’aux différentes aspirations de direction politique. C’est ce qui explique que chaque système est presque unique, étant souvent composé de différents éléments repris selon les différents modes existants. Le système anglais n’est ainsi pas le système américain, de même que le système belge n’est pas identique au système italien. D’une certaine manière, c’est donc déjà par la compréhension de son mode électoral qu’une culture politique d’un pays peut s’appréhender, s’étudier et finalement participer à sa compréhension.

Jonathan Piron
Collaborateur scientifique du CREP

 

 

 

 

 

Pour plus d’informations, voici une petite orientation bibliographique :

-     Le Crisp met en ligne un portail de vocabulaire politique clair et accessible à tous :
http://www.crisp.be/vocpol/default.asp

http://www.elections.fgov.be/FR/introfr.htm 

http://elections2006.wallonie.be

 

Bibliographie

Textes et documents juridiques

« Code électoral », in SPF Intérieur, Direction des Élections, [en ligne], http://www.elections.fgov.be/pdf/loiwet.pdf, 2005, (page consultée le 30 septembre 2006).
L. du 22 jan. 2002 visant à réduire de moitié l'effet dévolutif des votes exprimés en case de tête et à supprimer la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants pour l'élection du Conseil flamand, du Conseil régional wallon et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, M. B., 23 fév. 2002.
L. du 27 déc. 2000 visant à réduire de moitié l'effet dévolutif des votes exprimés en case de tête et à supprimer la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants pour l'élection des Chambres législatives fédérales et du Conseil de la Communauté germanophone, M. B., 24 jan. 2001.
L. du 26 juin 2000 visant à réduire de moitié l'effet dévolutif des votes exprimés en case de tête t à supprimer la distinction entre candidats titulaires et candidats suppléants pour l'élection des conseils provinciaux et communaux et du Parlement européen, M. B., 14 juill. 2000.

Les élections - généralités

« Élections communales du 8 octobre 2006. Vade-Mecum » in Ministère de la Région Wallonne, Direction générale des Pouvoirs Locaux,  [en ligne], http://elections2006.wallonie.be/apps/spip/IMG/pdf/instructions/Bureau_communal/Vade_Mecum_Recensement_communal.pdf, 2006, (page consultée le 30 septembre 2006).
« Le système électoral » in Sénat de Belgique, [en ligne], http://www.senate.be/doc/parlementsverkiezingen_fr.html, 2002, (page consultée le 11 septembre 2006).
« Les élections communales » in Commune d’Ixelles, [en ligne], http://www.elsene.irisnet.be/site/fr/01officiel/commune/electionscom.htm, 2006, (page consultée le 30 septembre 2006).
DEHOUSSE, F., Introduction au droit public, Liège, Collection scientifique de la faculté de droit de Liège, 1998.
SCHOLSEM, J.-C., Droit constitutionnel belge, Liège, notes de cours, 1999.

L’apparentement